Amerika is het tweede vaderland van ieder vrij mens, zei een Engelse professor ooit ‘Het is nog steeds het enige land ter wereld dat formeel en serieus zich bekent tot de gedachte “dat alle mensen recht hebben op leven, vrijheid en nastreven van geluk”‘. De periode 1917 – 1949 levert de nodige voorbeelden op waarin dit streven niet lukte: oorlog en crisis, kinderarbeid en internering, corruptie in hoge ambten en de rassenscheiding. Maar het ideaal – ontleend aan de onafhankelijkheidsverklaring van 1776 – bleef.
Moeder van de constituties
De constante draagster van dit ideaal is de constitutie, de wet die de beginselen van de staatsinrichting bevat en die hoger recht inhoudt dan gewone wetten en ook minder makkelijk te wijzigen is. De Amerikaanse grondwet dateert van 1787 en wordt beschouwd als de ‘moeder van de constituties’, omdat zij niet alleen een van de vroegste voorbeelden is, maar ook een van de duurzaamste. De staatkundige verhoudingen in de Verenigde Staten zijn voortdurend in beweging, maar de structuur van het bestel is in wezen onveranderd gebleven, ondanks de 27 amendementen die in de loop van de tijd op de grondwet zijn aangebracht. Het achttiende amendement, dat in 1919 de ‘drooglegging’ (alcoholverbod) invoerde, werd in 1933 herroepen bij het 21ste amendement omdat het onuitvoerbaar was. De eerste tien amendementen, die 1791 tot stand kwamen, worden tot de originele constitutie gerekend.
Zij staan bekend als de Bill of Rights en leggen de rechten van de mens vast. De voornaamste zijn: persvrijheid en vrijheid van godsdienst (amendement I); verbod van onredelijke huiszoeking (amendement IV); garanties voor een eerlijk proces in strafzaken, inclusief het recht niet tegen zich zelf te hoeven getuigen, berechting door een jury en rechtsbijstand (amendementen V en VI), en het verbod van een wrede of ongebruikelijke straf (amendement VIII). Na de burgeroorlog (1861-1865) kwamen daarbij het verbod van slavernij (amendement XIII) en een algemener geformuleerd veertiende amendement dat een ieder gelijkheid voor de wet en een behoorlijke rechtsgang garandeert. De Amerikaanse grondwet is vooral een inspirerend staatsstuk door de vrijheidsgedachte die erin is belichaamd. Zij ‘is gemaakt voor mensen met fundamenteel verschillende opvattingen’, zei de befaamde raadsheer in het Hooggerechtshof Oliver Wendell Holmes in het Lochner-arrest(1905).
Kenmerkend voor de Amerikaanse staatsinrichting is dat zij eenheid propageert door ruimte te laten voor maatschappelijke en politieke verscheidenheid. De grondwet is in het leven geroepen, zo zegt de aanhef, ‘om aldus een volmaakter eenheid te vormen’, maar dat gebeurt in een stelsel waarin gewicht en tegenwicht – om niet te zeggen: regelrecht touwtrekken – centraal staan. Er is een voortdurend touwtrekken tussen de federatie en de deelstaten. Dat gebeurt ook tussen de drie gescheiden machten in de staat: wetgevende macht (congres), uitvoerende macht (president) en rechtelijke macht (met aan de top het Hooggerechtshof). Soms geldt dat ook binnen een van die drie, zoals tussen de Senaat en het Huis van Afgevaardigden, de twee kamers van het congres.
Verkiezingen en partijen
De leer van de scheiding van de machten in de staat brengt mee dat de president en het Congres elk een eigen kiezersvolk hebben. Zij worden werkelijk apart gekozen. Soms is het zo dat een populaire president ook zijn partijgenoten in het Congres aan een meerderheid helpt door het coat-tail effect: de president sleept de meerderheid voor zijn partij in het Congres als het ware aan zijn jaspanden in de wacht. Ook hier is er echter een tegenwicht, al was het alleen omdat de presidentsverkiezingen een maal in de vier jaar plaatsvinden terwijl de leden van het Huis van Afgevaardigden elke twee jaar verkozen worden, tegelijk met een derde van de senatoren. Partijdiscipline op het nationale vlak is in Amerika dan ook een moeizame zaak. De twee grote partijen die al meer dan een eeuw de nationale politiek beheersen – Democraten en Republikeinen – hebben het karakter van een losse, pragmatische federatie van vogels van diverse pluimage. Dit wordt verder in de hand gewerkt door het federale stelsel. Het verkiezingsproces is sterk gekoppeld aan de staten. Dit brengt het bestaan van eigen partijorganisaties mee. De ideologische lading van de twee grote partijen is niet erg uitgesproken. Het zijn voor alles doelorganisaties gericht op het winnen van verkiezingen, met name het bemachtigen van het Witte Huis. Het is tekenend dat de Amerikaanse partijen niet elk jaar een partijcongres houden, zoals in West-Europa gebruikelijk is, maar een maal in de vier jaar. Die nationale partijconventie staat in het teken van het aanwijzen van de kandidaat voor de presidentsverkiezingen.
Zo een nationale conventie is van oudsher een heel circus. Oorspronkelijk werden de deelnemers vaak aangewezen door de lokale partijbonzen, die dan de zaak verder bedisselden in spreekwoordelijk geworden ‘met rook gevulde achterkamers’ op de conventie. Later gingen steeds meer staten officiële voorverkiezingen (primaries) houden. De op die manier aangewezen delegaties hebben vaak het recht, als hun kandidaat het in de eerste ronde van de conventie niet haalt, hun stem over te dragen aan een ander blok. De eigenlijke verkiezingsstrijd is een enorme slijtageslag. Truman won in 1948 tegen alle voorspellingen in zijn herverkiezing niet in de laatste plaats dank zij een uitputtende rondreis (whistle- stop-tour) van 31700 mijl, waarin hij 356 toespraken hield. Zeker sinds de tweede wereldoorlog zijn ook steeds grotere bedragen nodig om de campagnes te financieren. Dat Amerika een tweepartijen systeem heeft kent allerlei redenen, maar het verkiezingsstelsel is een belangrijke. De leden van het Huis van Afgevaardigden worden gekozen per district. Ook voor de keuze van de president geldt geen evenredig kiesstelsel. Weliswaar brengt het hele volk zijn stem uit, maar dat gebeurt getrapt. Er is een college van kiesmannen, die per staat worden aangewezen. De winnaar van de staat krijgt alle kiesmannen ook al won hij slechts met enkele percenten verschil.
Ook deze methode is dus niet gunstig voor andere partijen. Helemaal afwezig zijn deze overigens nooit geweest. De Droogleggingspartij heeft bij enkele presidentsverkiezingen in bepaalde staten de grote partijen in de wielen gereden; oud-president Theodore Roosevelt trad in 1912 op met een afgescheiden progressieve partij; en in de jaren twintig verwierf de senator uit Wisconsin, La Folette, zich bekendheid, zij het met weinig stemmen, als voorman van een hervormingspartij. Het gebrek aan ideologische profilering van de twee grote partijen betekent overigens niet dat er geen verschillen zijn. Van oudsher steunen de Democraten op de zuidelijke deelstaten, etnische minderheden en de vakbeweging, terwijl de Republikeinen gelden als de partij van het zakenleven. Een republikeinse afgevaardigde kenschetste het verschil eens eenvoudig doch treffend als volgt: ‘Zij (de Democraten) vertellen de mensen wat zij voor hen zullen doen, wij vertellen de mensen waar wij de overheid van af zullen houden voor hen te doen’.
Het Congres
Op een heuvel in de federale hoofdstad Washington D.C. staat een imposant wit gebouw dan synoniem is met de wetgevende macht die er huist. Men heeft het over the Hill als men het Congres bedoelt, of over het Capitool, zoals de officiële naam luidt. Het is van veraf te zien, want er mag in het federale regeringscentrum niet hoger gebouwd worden dan het Congresgebouw. Een grote koepel verbindt twee symmetrische vleugels: een voor het Huis van Afgevaardigden en een voor de Senaat. De architect bedoelt tot uitdrukking te brengen dat beide kamers gelijkwaardig zijn. Maar er zijn wel verschillen in zittingsduur, samenstelling en bevoegdheden. Het Huis van Afgevaardigden telt 435 leden en wordt iedere twee jaar in zijn geheel gekozen. De korte zittingstermijn maakt het tot een heel directe volksvertegenwoordiging. De Senaat telt twee leden voor iedere staat, die zes jaar zitten. Iedere twee jaar wordt een derde van de senatoren vervangen. Deze formule maakt dat de senatoren als ‘vertegenwoordigers van de bestendigheid’ gelden. Bovendien is in de Senaat de gelijkheid van de staten tot uitdrukking gebracht. Groot en klein – en de verschillen lopen in de miljoenen inwoners – hebben immers elk twee senatoren.
Een speciale bevoegdheid van de Senaat is het goedkeuringsrecht ten aanzien van verdragen (twee derde meerderheid is vereist) en ten aanzien van benoemingen door de president van (hogere) overheidsfunctionarissen. Het Huis van Afgevaardigden moet beslissen over (op basis van een stem per staat) als bij presidentsverkiezingen geen kandidaat de meerderheid krijgt. De voorzitter (speaker) van het Huis is, na de vice-president, derde in de tussentijdse opvolging voor het presidentschap. Beide situaties hebben zich overigens nog nooit voorgedaan. Het Congres als geheel heeft een recht van impeachment: een speciale procedure om de president en andere hoge functionarissen, zoals federale rechters, uit hun ambt te ontzetten. Daarbij beslist het Huis over de beschuldiging en geeft de Senaat (bij twee derde meerderheid) een eindoordeel. Deze zware procedure is slechts twee maal tegen een president toegepast, tegen Andrew Jackson in 1868 en tegen Jefferson Clinton in 1998. In beide gevallen kwam het echter niet tot afzetting. Maar de dreiging van impeachment leidde in 1974 wel tot het aftreden van president Nixon na het Watergate- schandaal.
De hoofdtaak van het Congres is wetgeving. Alle leden van Huis en Senaat kunnen wetten voorstellen (en doen dat veelvuldig). Bij bijna alle belangrijke onderwerpen ontstaan in beide kamers verschillende versies. Deze worden dan verzoend in een zogeheten ‘conferentie’, een paritair samengestelde commissie. Om wet te worden moet een voorstel door beide kamers aanvaard zijn en ondertekend worden door de president. Deze heeft een veto, maar dat kan door een twee derde meerderheid van het Congres overstemd worden. Het is dus een opschortend veto. De vijfde president, James Monroe (1817 – 1825), heeft slechts een maal van zijn vetorecht gebruik gemaakt; Franklin D. Roosevelt boekte in zijn lange ambtsperiode van twaalf jaar en een maand een record van 631 maal en werd slechts negen keer overstemd. In de loop van de tijd zijn er over en weer wel een paar slimmigheidjes ontwikkeld. Zo kan een president in de laatste tien dagen van de zittingsperiode van een Congres – van oudsher een periode van koortsachtige wetgevingsactiviteit – veto’s uitspreken door een wet gewoon niet te tekenen. Hij steekt haar als het ware in zijn zak (een pocket veto) en dat bespaart allerlei vervelende uitleg.
Omdat het Congres niet meer bijeenkomt, is dit veto in de praktijk definitief. Franklin D. Roosevelt gebruikte dit middel 260 keer. Omgekeerd heeft het Congres de methode ontwikkeld om maatregelen waarover een veto is aangekondigd, onder te brengen in begrotingswetten. Aangezien de president geen deelveto heeft, moet hij dan kiezen of delen: een veto betekent afzien van vaak onontbeerlijke geldmiddelen. Afgeleid van de wetgevende taak – maar in de praktijk van zelfstandige betekenis – is het doen van onderzoek door het Congres. Dat gaat meestal gepaard met hoorzittingen waar getuigen onder ede worden gehoord. Anders dan in Nederland zijn in de Verenigde Staten parlementaire enquêtes aan de orde van de dag. In de periode 1792 – 1925 hield het Congres 285 van dergelijke onderzoekingen, in de periode 1950 – 1952 alleen al 225. Zowel wat betreft de onderzoekingen als het eigenlijke wetgevend werk wordt de procedure van beide kamers gekenmerkt door voorbereiding in commissies.
‘Het Congres in zijn commissiekamers is het Congres aan de arbeid’, zei Woodrow Wilson in 1885 toen hij nog hoogleraar staatsrecht was. Zeker in de periode 1917 – 1949 berustte veel macht in het Congres bij de commissie- voorzitters. Zij hadden een veelzeggende bijnaam: ‘de baronnen’. De weg naar de top liep via anciënniteit: hoe langer men zat des te meer macht, des te makkelijker was het herkozen worden, enzovoort. In het Huis van Afgevaardigden was er trouwens een soort ‘super-baron’, de voorzitter (speaker) die tegelijk leider van de meerderheid is. Machtig was ook het ‘rules committee’, dat de agenda vaststelt en daarmee in sterke mate de gang van zaken bepaalt aangezien er altijd meer wetsontwerpen zijn dan spreektijd. In de senaat is de discipline altijd veel geringer geweest getuige het verschijnsel van de filibuster: een senator (of een clubje senatoren) houdt een marathontoespraak om de stemming over een onwelgevallig besluit tegen te houden. Dat kan dagen duren. In 1917 werd op die manier een voorstel van president Wilson om Amerikaanse koopvaardijschepen te bewapenen tegen Duitse onderzeeërs getorpedeerd. De president haalde de Senaat over een regel te aanvaarden die sluiting (cloture) van het debat mogelijk maakt. Tot 1949 is die regel negentien maal ingeroepen en slechts vier maal met resultaat.
Lobby’s
Er is op het Capitool overigens nog een ‘derde kamer’: de lobby’s. De naam is ontleend aan het invloed uitoefenen in de wandelgangen. Achter de Senaat en het Huis van Afgevaardigden zijn de meest uiteenlopende pressiegroepen in de weer om bepaalde belangen te pousseren. Er heten in Washington zoveel lobbyisten te zijn dat men geen steen kan gooien zonder er een te raken. ‘Maar wie zou de eerste steen gooien?’, schreef professor J. Presser ironisch in zijn mooie boek Amerika, de lobby’s zijn ‘een van de grootste plaatselijke industrieën’. Zij vertegenwoordigen economische belangen (van oudsher de grootste groep) en vakbonden, maar ook patriottische organisaties als het Amerikaans Legioen (een veteranenorganisatie); er zijn lobby’s van vrouwenbelangen, vrije beroepen, vuurwapen liefhebbers, enzovoort. Lobbyen kan heel nuttig zijn om vorm te geven aan wat er allemaal leeft in het grote, ongeorganiseerde publiek van dit continent, maar het opent natuurlijk ook de deur voor allerlei beïnvloeding van een minder hooggestemd democratisch gehalte.
Zeker nu vooral de leden van het Huis van Afgevaardigden, met hun korte zittingstermijn, in een vrijwel constante verkiezings- campagne leven: een extra bijdrage aan de verkiezingskas is dan altijd welkom. In 1939 werd het aantal lobbyisten op zesduizend geschat (meer dan tien per congreslid) en in 1944 reeds op het dubbele. ‘Een plaag die door de wandelgangen van het Congres en de bars van Washington zwermt’, noemde president Franklin D. Roosevelt hen in een boodschap waarin hij om maatregelen vroeg. In 1946 kwam er een wet die bepaalde dat de lobbyisten zich moeten laten registreren en jaarlijks hun uitgaven en inkomsten moeten rapporteren. Veel heeft het niet geholpen. Wanneer de American Medical Association in 1950 alleen al anderhalf miljoen dollar spendeert om een wet op verplichte ziekteverzekering tegen te houden dan is het duidelijk dat van het opgegeven totaalbedrag van een paar miljoen dollar niets klopt.
De President
Zoals de Capitoolheuvel symbool is voor de wetgevende macht is het Witte Huis dat voor de uitvoerende. Daar zetelt de president. Hem ‘is de uitvoerende macht opgedragen’, zegt de constitutie kortweg. Deze formulering laat zoveel open dat de functie van president ‘het donkere continent’ van het Amerikaans staatsrecht is genoemd. Duidelijk is in elk geval dat de bewoner van het Witte Huis eenzaam aan de top staat. Behoudens het uitzonderlijk geval van impeachment is hij onafzetbaar. Er is een kabinet van ministers, die als hoofden van de federale departementen stuk voor stuk grote bestuursmacht hebben, maar als college is het kabinet niet meer dan ‘een blinde darm’, zoals een voormalige perschef van het Witte Huis het eens openhartig uitdrukte. Dat komt door de scheiding van de machten: de ministers hebben geen eigen parlementaire basis, zij zijn geheel afhankelijk van de president. Deze heeft weliswaar toestemming van de Senaat nodig voor de benoeming van ministers, maar hij kan hen naar welgevallen ontslaan. Tekenend is ook dat presidenten zich vaak buiten de ministers om bedienen van persoonlijke assistenten. President Wilson had zijn kolonel Edward M. House, Franklin D. Roosevelt zijn Harry Hopkins, Nixon zijn Henry Kissinger. De staf van het Witte Huis is vooral na de oorlog enorm toegenomen. De afhankelijkheid geldt zelfs de vice-president, ook al wordt deze in functie gekozen en heeft hij eigen grondwettelijke taken, zoals het voorzitterschap van de Senaat. Het moderne presidentschap laat echter geen ruimte voor een volwaardige tweede man. De voornaamste betekenis van de vice-president is dan ook dat hij slechts een spreekwoordelijke hartslag verwijderd is van het hoogste ambt. Coolidge en Truman zijn voorbeelden van vice- presidenten die van de ene dag op de andere uit een betrekkelijke obscuriteit in de schijnwerpers werden geplaatst door de dood van respectievelijk Harding (1923) en Roosevelt (1945). Er zijn ook gevaarlijke schemertoestanden geweest, zoals de door ziekte geplaagde nadagen van het presidentschap van Wilson.
In 1967 werd het 25ste amendement op de grondwet aanvaard, dat beoogt in dergelijke toestanden te voorzien. In 1951 beperkte het 22ste amendement het aantal ambtstermijnen van de president tot twee: een reactie op Franklin D. Roosevelt (1933-1945) die vier keer gekozen werd, zij het dat hij vlak na zijn laatste verkiezing overleed. De president heeft zes hoofdfuncties, ‘zes hoeden’, zoals Truman dat ooit eens noemde. Hij is ten eerste staatshoofd: hieronder vallen onder meer het afkondigen van wetten (denk aan het veto) en het gratierecht. Als staatshoofd wordt de president ook beschouwd als ‘woordvoerder van de natie’ en heeft hij als weinig anderen toegang tot de massamedia. Zo maakte Franklin D. Roosevelt onnavolgbaar gebruik van zijn ‘praatjes bij de haard’ voor de radio. De president is hoofd van de uitvoerende macht in eigenlijke zin. Hij is regeringsleider. Hij heeft de taak erop toe te zien dat de wetten worden uitgevoerd. Hij is hoofd van het federale bestuur. In 1900 waren er 2,7 federale ambtenaren op iedere duizend inwoners, in 1940 waren dat er zeven en tien jaar later was dat aantal reeds verdubbeld. De president heeft het opperbevel over de strijdkrachten. Het recht oorlog te verklaren is voorbehouden aan het Congres, maar het recht oorlog te ‘maken’ (door feitelijk troepen in te zetten) ligt bij de president. Toen Truman in 1950 zonder toestemming van het Congres Amerikaanse legereenheden naar Korea stuurde, kon hij zich beroepen op een hele serie precedenten die teruggaat tot de 19de eeuw. Ook in het binnenland kan de president troepen inzetten, zoals Hoover in 1932 deed tegen een mars van behoeftige oorlogsveteranen op Washington.
De president heeft de leiding over de buitenlandse betrekkingen. Op dit terrein heeft het Congres in beginsel belangrijke bevoegdheden zoals het goedkeuringsrecht van verdragen door de Senaat. Dat dit niet een loze bevoegdheid is, bleek bij de verwerping van het verdrag van Versailles in 1919-1920 door de Senaat tegen alle inspanningen van president Wilson in. Maar dit is de uitzondering die de regel bevestigt. De president kan sommige problemen omzeilen door niet een verdrag in formele zin te sluiten doch een ‘executieve overeenkomst’ die buiten de inspraak valt. Bovendien heeft het Hooggerechtshof uitgemaakt dat de president op het gebied van de buitenlandse politiek ‘inherente bevoegdheden’ heeft. Zo is de president van oudsher toonaangevend op dit gebied: van de Monroe-leer (‘Amerika voor de Amerikanen’) tot de Truman-doctrine over steun aan het Europees verzet tegen het communisme is het buitenlands beleid geformuleerd door het Witte Huis.
De president neemt ook het initiatief tot wetgeving. Hoewel de wetgevende macht, inclusief het recht van initiatief, zeer duidelijk bij het Congres berust, vervult de president ook op dit terrein toch een belangrijke rol. De grondwet draagt hem op zich regelmatig tot het Congres te richten met de State of the Union (de jaarlijkse ’troonrede’) en voorziet daarnaast erin dat hij specifieke voorstellen doet. Dat is regel geworden; belangrijke wetsontwerpen zijn doorgaans afkomstig van de regering. De president is hoofd van een politieke partij. Hij is automatisch de leider van de partij die hem kandidaat heeft gesteld. Die partij hoeft vanwege de machten- scheiding overigens niet de meerderheid in het Congres te hebben, met alle lastige gevolgen van dien. De positie van de president, en met name zijn verhouding tot het Congres, is voortdurend aan verandering onderhevig geweest. Mede onder invloed van de koude oorlog van de jaren vijftig groeide de macht van de president dusdanig dat werd gesproken van een ‘keizerlijk presidentschap’. Maar in de tweede helft van de jaren zeventig volgde – mede onder invloed van het Watergate-schandaal – een reactie.
Vierde Macht
Een typisch element van het Amerikaans staatsbestel vormen de onafhankelijke en regelgevende instellingen. Zij zijn moeilijk te plaatsen in het stelsel van de machtenscheiding, maar zijn qua omvang en invloed niet meer weg te denken uit Washington. Het schoolvoorbeeld is de Interstate Commerce Commission (1887) die de handel tussen de staten reguleert en tegelijk toezicht daarop uitoefent. De zeven leden van de commissie worden benoemd door de president met toestemming van de Senaat, maar oefenen hun taak – die een typische mengvorm is van wetgevende, uitvoerende en rechtelijke functies – in onafhankelijkheid uit. Er zijn verschillende van dergelijke instanties gevolgd, bijvoorbeeld op het gebied van de communicatie (1914) en de burgerluchtvaart (1938). Een van de hoekstenen van Roosevelts New Deal, de nieuwe aanpak tijdens de crisisjaren, was de vorming van een Nationale raad voor de arbeidsverhoudingen (1935), een jaar na de instelling van de Securities and Exchange Commission (SEC) die toezicht houdt op Wall Street en omstreken. Andere voorbeelden van pogingen instellingen te onttrekken aan al te directe politieke beïnvloeding waren de Reconstruction Finance Corporation (1932) en de Tennessee Valley Authority (1933). In het midden van de jaren zeventig was het oerwoud van dergelijke instanties en de bijbehorende regelgeving echter zozeer gegroeid dat er een roep opging tot ‘de-regulering’ – een term die thans ook tot Nederland is doorgedrongen.
Hooggerechtshof: ‘het hart van de storm’
Het federale Hooggerechtshof (Supreme Court) kreeg pas in 1935 een eigen zetel in de vorm van een Griekse tempel met hoge zuilen en hoge trappen. Tot die tijd was de behuizing van het hoogste gerechtshof van het land heel bescheiden ondergebracht in het Capitool. Die bescheidenheid was maar schijn. ‘Wij zijn erg rustig hier’, zo luidt een beroemd gezegde van raadsheer Oliver Wendell Holmes, ‘maar het is de rust in het hart van de storm’. Het Hooggerechtshof telt negen leden, die voor het leven worden benoemd door de president (met goedkeuring van de Senaat) en die in grote onafhankelijkheid hun uitspraken doen. Ze kunnen overigens zelf kiezen welke zaken zij nemen (certiorari) en dat is tegenwoordig slechts een fractie van wat hun wordt voorgelegd. Er is vrijwel geen politieke controverse van betekenis die niet vroeg of laat wordt onderworpen aan het oordeel van dit hof. De grote betekenis van het Amerikaanse Hooggerechtshof berust op het toetsingsrecht: de bevoegdheid wetten en bestuurshandelingen aan de grondwet te toetsen en die, wanneer zij daarmee in strijd zijn, buiten toepassing te laten. Dit maakt het hof tot hoogste scheidsrechter ten opzichte van de andere twee machten in de staat.
Toch is het toetsingsrecht niet met zoveel woorden in de constitutie neergelegd. Het is er door het hof zelf uit afgeleid. Het precedent werd gevestigd in 1803 tijdens de ambtsperiode van de grote opperrechter (voorzitter van het hof) John Marshall. Het betrof een betrekkelijk ondergeschikte kwestie, de benoeming van een zekere Marbury tot vrederechter. Al gauw waren het echter allesbehalve ondergeschikte problemen die tot ingrijpen leidden. Zo verklaarde het hof in de zaak-Dred Scott (1857) het verbod van slavernij in bepaalde gebieden nietig. Deze uitspraak heeft ertoe bijgedragen dat het toch al explosieve vraagstuk van de slavernij werd verbreed tot een kwestie van nationaal belang, die ten slotte tot de Burgeroorlog zou leiden. In een ander geval, de beroemde zaak-Brown (1954), verklaarde het Hooggerechtshof dat alle openbare scholen zonder discriminatie hun deuren moesten openen voor negerkinderen. Deze uitspraak heeft – ondanks fel verzet – gezorgd voor een doorbraak in de bestrijding van rassenscheiding, die tot op de dag van vandaag gevolgen heeft.
Deze tegengestelde uitkomsten illustreren dat het toetsingsrecht op verschillende manieren gehanteerd kan worden. Zo geeft de geschiedenis van het Hooggerechtshof een voortdurend touwtrekken te zien tussen terughoudendheid van de rechters bij de toetsing en een meer ‘activistische’ aanpak, en ook tussen behoudende en meer vooruitstrevende opvattingen. Rond de eeuwwisseling heeft het Hooggerechtshof het toetsingsrecht gebruikt om allerlei sociale wetgeving tegen te houden. Een hoogtepunt vormde de zaak- Lochner uit 1905: het hof verklaarde een wet die maximumwerktijden voor bakkerijpersoneel voorschreef, in strijd met de grondwet. Later werden wetten tegen kinderarbeid ongeldig verklaard. Ook het New Deal-programma ter bestrijding van de grote crisis van Franklin D. Roosevelt dreigde – zelfs na diens klinkende herverkiezing in 1936 – stuk te lopen op de onverzettelijkheid van het Hooggerechtshof. Dat is natuurlijk de tegenhanger van een toetsingsrecht: het kan vurig gewenste hervormingen blokkeren tegen de wil van duidelijke politieke meerderheden.
Roosevelts antwoord op de tegenwerking van het hof riep op zijn beurt vragen op. Hij drong aan op wetgeving die de benoeming van extra raadsheren tot een maximum van vijftien mogelijk moest maken. Op zich zelf was dit niet zo vreemd: het Congres heeft sinds 1789 het aantal raadsheren zes maal veranderd; het varieerde van zes tot tien (in 1863). Roosevelt wilde nu een extra raadsheer benoemen voor ieder lid van het hof dat ouder dan zeventig was. Zes van de negen rechters waren ouder dan zeventig, zodat het plan de president de kans gaf een hem gunstig gezinde meerderheid in het hof te creëren. Zelfs overtuigde aanhangers van de New Deal waren echter bezorgd dat op die manier de institutionele onafhankelijkheid van het hof zou worden beschadigd. Het kwam niet tot een frontale botsing omdat binnen enkele maanden het hof zijn koers wijzigde en enkele belangrijke wetten van Roosevelt doorliet. Een belangrijk element van de werkwijze van het Amerikaans Hooggerechtshof is dat individuele rechters hun afwijkende mening aan het (meerderheids)vonnis mogen hechten. Vaak werd dat wat eens zo een dissenting opinion was, uiteindelijk de heersende leer. De zinsnede van Oliver Wendell Holmes in de zaak-Lochner, die in het begin van dit artikel staat, is daarvan een beroemd voorbeeld.
Het federaal systeem
Het rechtsleven van de Verenigde Staten speelt zich niet alleen af op het niveau van de unie. De meeste rechtskwesties worden beslist in de (deel)staten. Deze hebben elk ook een eigen regering die gemodelleerd is naar het federaal bestuur, inclusief scheiding van de machten. Zo is de positie van gouverneur van een staat te vergelijken met dien van de president van de Verenigde Staten. Wat is precies de verhouding tussen de staten en de unie? Die vraag heeft mede een burgeroorlog veroorzaakt en dat herinnert nog steeds eraan dat het een gevoelige kwestie is. Zijn de Verenigde Staten een statenbond – een verband met soevereine staten die alleen naar buiten, en dan nog alleen voor zover nodig, als eenheid optreden – of een bondsstaat, die behalve in externe ook in binnenlandse aangelegenheden gemeenschappelijke instellingen hebben? Het laatste is in de Verenigde Staten het geval. De bondsstaat laat overigens meer ruimte voor de onderdelen dan een gedecentraliseerde eenheidsstaat, waarin echt van boven naar beneden wordt geredeneerd.
Zo hebben de staten een grote marge bij het inrichten van hun strafrecht. Zij kennen bij voorbeeld niet allemaal de doodstraf. Ook tussen de federale regering – president en Congres – en de tegenhangers in de staten bestaat er een zekere speelruimte. De grondwet zegt zelf dat zij de hoogste wet in het land is. Maar deze supremacy van het federale recht – kracht bijgezet door de toegenomen financiële afhankelijkheid van de staten ten opzichte van de unie – heeft nooit geleid tot een precieze afbakening. Het openbaar bestuur van de Verenigde Staten blijft een rainbow cake. Die heeft zelfs meer dan twee lagen, want ook het lokaal bestuur heeft belangrijke functies, zoals op het gebied van de politie en sociale diensten. Ook hier blijft het dus een voortdurend touwtrekken. Dat maakt Amerika tot het tweede vaderland van alle vrijheidslievende mensen.
